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Yulök Revista de Innovación Académica, ISSN 2215-5147, Vol. 4, N.º 2
Julio- diciembre 2020, pp. 58-73
Planes Nacionales de Desarrollo en Costa Rica
(2015-2022): un análisis de la perspectiva de innovación
Luis Diego Soto Kiewit
Universidad Nacional de Costa Rica, Facultad de Ciencias Sociales; Heredia, Costa Rica.
luis.soto.kiewit@una.ac.cr
https://orcid.org/0000-0002-0810-2736
Resumen
En el contexto actual, en los programas de desarrollo de los países latinoamericanos la figura de la innovación se
presenta como elemento nodal de las estrategias que permiten solucionar las dificultades de crecimiento económico
y acceder al –ansiado- desarrollo. Con ese marco de referencia, el objetivo de este artículo es analizar la presencia y
perspectiva de innovación en la que se fundamenta la construcción de los últimos dos Planes Nacionales de Desarrollo
(PND) en Costa Rica. En términos metodológico-técnicos se realiza un análisis crítico de discurso de los dos planes,
los cuales obedecen a la línea ideológica-política de dos periodos de gobierno del Partido Acción Ciudadana (PAC).
La conclusión central del artículo es que la noción de innovación presente en los Planes Nacionales de Desarrollo es
general y ambigua, lo cual sugiere que es utilizada sobre todo como un elemento legitimador e ideológico de las líneas
de acción establecidas como prioritarias dentro de la agenda de trabajo de ambos gobiernos.
Palabras clave: Innovación, Políticas Públicas, Plan Nacional de Desarrollo, Sociología.
Abstract
In the current context, as a part of the development programs of the countries of Latin America, the figure of innovation
appears, as a nodal element of the strategies to solve the difficulties of economic growth or to access the -haunted- de-
velopment. With this frame, the objective of this article is to analyze the innovation perspective in the last two National
Development Plans (PND) in Costa Rica. In methodological-technical terms, a discourse analysis is made of these
documents, which follow the ideological-political line of two periods of government of the Partido Acción Ciudadana
(PAC). The central conclusion of the article is that the notion of innovation present in the National Development Plans
is general and unclear, which suggests a legitimate and ideological use of the lines of action established as priorities
within the work agenda of both governments.
Keywords: Innovation, Public Policies, National Development Plan, Sociology.
National Development Plans in Costa Rica
(2015-2022): analysis of the innovation perspective
Referencia/ reference:
Soto, L., Segura, A. y Badilla, N. (2020). Planes Nacionales de Desarrollo en Costa Rica (2015- 2022): un análisis de la perspec-
tiva de innovación. Yulök Revista de Innovación Académica, 4(2).58-73. https://doi.org/10.47633/yulk.v4i2.268
Recibido: 30 de junio del 2020 Aceptado:1 de diciembre del 2020
Soto, L., Segura, A. y Badilla, N. Planes Nacionales de Desarrollo en Costa Rica (2015- 2022): un análisis de la
perspectiva de innovación.
Nitzi Badilla Brenes
Universidad Nacional de Costa Rica, Escuela de Sociología; Heredia, Costa Rica.
nitba144@hotmail.com
https://orcid.org/0000-0002-7744-1280
Alexis Segura Jiménez
Universidad Nacional de Costa Rica, Facultad de Ciencias Sociales; Heredia, Costa Rica.
alexis.segura.jimenez@una.ac.cr
https://orcid.org/0000-0002-7826-9304
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Introducción
El uso del concepto “innovación” es más frecuente en los
últimos años, en espacios como la industria y el gobier-
no, de tal manera que se convierte en una preocupación
transversal en cuanto a la gestión y el desarrollo, dentro
del espacio público y privado. Esta reiteración, más que
precisar y clarificar, amplía y diversifica su uso; ejemplo
de esto es el énfasis que le atribuyen en los Planes Nacio-
nales de Desarrollo (PND) de los dos últimos periodos de
gobierno: 2015-2018 y 2019-2022.
El interés de este artículo es analizar el discurso sobre la
innovación de estos dos planes, los cuales corresponden
a una misma línea ideológico-política del Partido Acción
Ciudadana (PAC). Y para esto se utiliza, como herra-
mienta metodológica, el procedimiento de análisis crítico
del discurso propuesto por Jäger (2003).
El análisis se realiza con base en seis (6) categorías, a
saber: organización de los PND, medios retóricos, afir-
maciones ideológicas, hilos discursivos, formas discur-
sivas y, por último, contextualización de los discursos.
Con estas categorías se realiza una discusión sobre cómo
el concepto de innovación tiene un papel central en los
PND, exponiendo hallazgos acerca de los hilos discursi-
vos–ideológicos que muestran a la innovación como un
pilar para promover el desarrollo del país y como práctica
imprescindible para la era de la industria 4.0, definiendo
de este modo, pautas para la organización política, em-
presarial e institucional.
El artículo se organiza en cuatro apartados. En el primer
apartado se muestran los antecedentes de la discusión, de-
tallando el contexto de las investigaciones en el campo.
El segundo expone la estrategia metodología, en la que se
expone el procedimiento con el que se trabajaron los pla-
nes. El tercero está constituido por el análisis de las seis
dimensiones con las que se abordaron los documentos. El
cuarto apartado presenta las conclusiones de este artículo.
Antecedentes
El tema de la innovación ha sido objeto de diversos e in-
tensos debates en las últimas décadas, lo cual ha posibili-
tado una importante resonancia en la planificación de los
gobiernos y en las políticas publicas. En estos últimos,
ha tenido una presencia continua desde la segunda mitad
del siglo pasado (Sagasti, 2011). La incursión inició con
la obra de Shumpeter (2010) con su idea de la innovación
como destrucción creativa y elemento dinamizador de la
economía. En el plano de las políticas apareció ligada a
las acciones de fomento de la Ciencia y la Tecnología,
como un resultado necesario y lógico basado en la formu-
la Ciencia + Tecnología= Innovación (C+T=I).
Posteriormente emergieron otros debates, muchos de
ellos, todavía presentes, respecto a: qué se entiende por
innovación (Godin, 2015b; Cataño, 2017; Suárez, 2018),
qué tipos de innovaciones existen (Callejón, 2007), cómo
medir la innovación (Jaramillo, Lugones, y Salazar,
2000; Amaro y Robles, 2020), los modelos del proceso
de innovación (Marinova y Phillimore (2003); Godin,
2015a; Godin, 2017), cómo se puede innovar (Morales,
2016), y cuáles factores sociales (López, 2014), cultura-
les (Menéndez, 2013; Bortagaray, 2017), políticos (Wang
y Wang, 2017) u organizacionales (Gómez, 2015) influ-
yen en la innovación.
El interés de este artículo, en cambio, se acerca más a
una el área de trabajo investigativo más reciente, la cual
reflexiona y problematiza el uso del concepto de innova-
ción y los discursos asociados a este. En está línea se pue-
de situar el trabajo de autores como: Oostrim y González,
2019; Soto, Segura, Velázquez y Cedeño, 2019; Soto y
Segura, 2019; Alonso y Fernández, 2018 y 2011; Cataño,
2017; Farias y Nelsom, 2017; Moya, y Molina, 2017; Ca-
viedes, 2015; Köhler y Begega, 2014; Echeverría, 2013;
García, 2012 y Sebastián, 2010.
En esta línea de estudio se coloca la atención analítica en
las formas en que la innovación ha ganado terreno como
un discurso, con una amplia presencia en diversos planos
de la realidad. Lo cual invita a preguntarse por las formas
en las que se emplea y las implicaciones sociales, ideoló-
gicas y políticas, que tiene este uso.
Algunos de los intereses de este campo son: el uso re-
torico y polisémico (van Oostrim y González, 2019), la
difusión de discurso empresarial en otros planos de la
sociedad (Alonso y Fernández, 2018 y 2011), el uso legi-
timador de propuestas políticas (Sebastián, 2010), el uso
como factor imperativo a los sujetos y las empresas (Soto
y Segura, 2019), así como las lecturas simplistas y linéa-
les de la innovación que la reducen solo a la ciencia y la
tecnología (Echeverría, 2013).
En este caso, el interés central es analizar el discurso
de innovación en los Planes Nacionales de Desarrollo.
Con el objetivo de valorar desde una perspectiva práctica
sus sentido y usos a lo interno de los documentos, iden-
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tificando definiciones explicitas e implícitas, así como
relaciones temáticas.
Metodología
La enunciación del procedimiento tiene dos momentos:
el primero es la definición de orden general, en el que se
enmarca el trabajo y, el segundo, las etapas de construc-
ción de las referencias a partir de las cuales se constituye
la reflexión.
Acercamiento conceptual a los discursos
El tipo de discursos que se analizan constituyen la base
sobre la cual se define trabajo gubernamental, por cual,
es el espacio oportuno para el estudio de la perspectiva
de innovación y la manera en la que se define en el sec-
tor público. Los discursos, según el esquema conceptual
empleado, tienen la finalidad de construir las condicio-
nes “[…] para la formación de sujetos
1
y la estructura-
ción y configuración de las sociedades” (Jäger, 2003, p.
65)
2
. En esta perspectiva tiene sentido el interés por la
reflexión del contenido y orientación del discurso, ya que
contribuyen a organizar lo social. Pues la manera en que
la innovación se define marca pautas y da líneas para la
organización institucional y política del país.
Los discursos establecen un marco de definición institu-
cional e influyen en las prácticas no discursivas, en este
caso de las políticas públicas de innovación. Lo anterior
implica la definición de acciones y sujetos en los que se
proyecta potenciar la innovación.
Lo anterior se basa en la idea de que los discursos:
(…) ejercen el poder porque transportan un saber con el
que se nutre la conciencia colectiva e individual. Este
conocimiento emergente es la base de la acción indivi-
dual y colectiva, así como el fundamento de la acción
formativa que moldea la realidad (Jäger, 2003, p. 69).
Las alocuciones toman un rol central en la definición
de la realidad y su legitimación, en tanto conocimiento
1 Es necesario señalar que el uso de la propuesta conceptual del autor no implica una asimilación irrestricta de los investigado-
res de este artículo, de todas sus ideas y sus concepciones (niveles ontológicos y epistemológicos). Un punto de distancia, que se marca
con su trabajo, está en la perspectiva de sujeto. Que se puede resumir en la siguiente idea: “No es el individuo quien hace el discurso,
sino que lo contrario tiende a ser cierto. El discurso es supraindividual” (Jäger, 2003, p. 67). Esta es una posición del autor de la cual
nos distanciamos, pues más que en la idea de sujeto como resultado, creemos en la noción de agente (como producto y productor, de sí
mismo y de los discursos).
2 La propuesta analítica sobre los discursos que plantea Jäger (2003), está directamente asociada a la obra de Foucault, quién se
enfocó en investigar y analizar la manera en que los discursos permiten el ejercicio de poder en las sociedades.
que orienta las prácticas en todo nivel (institucional o
personal). Más aún, a sabiendas de que los documentos
analizados son las herramientas que definen el rumbo y
marcan la acción gubernamental. Tal y como se puede
constar en las siguientes referencias a cada uno de los
documentos.
En el caso de Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018,
su contenido se define como la enunciación de: “(…) los
pilares estratégicos, prioridades, objetivos, programas y
proyectos indispensables, así como el modo de gestión
pública necesarios” (MIDEPLAN, 2014, p. 9).
En el caso de Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pú-
blica 2019-2022, define que su objetivo tiene lo siguiente:
(…) el propósito de fijar un norte, un rumbo, un cami-
no sobre nuestro país y contribuir de esta manera a en-
frentar los principales desafíos que tiene el país y so-
bre todo mejorar la prestación de los bienes y servicios
públicos a la ciudadanía (MIDEPLAN, 2018, p. 21).
De manera adicional, cabe señalar que la perspectiva de
innovación no inicia con su definición y uso en los Planes
Nacionales de Desarrollo, si no que llegan a estos desde
otros espacios, pues, son configuraciones de conocimien-
to –un saber-, en las cuales se demarca cuál es la forma en
que se debe fomentar y con qué finalidad.
Esta configuración de un saber que toma sentido en los
documentos analizados orienta la segunda intencionali-
dad de este trabajo, la cual es la identificación de la pers-
pectiva de innovación desde la que se propone construir
política pública en el país. Para esto, se emplearon con-
ceptos tomados de la propuesta de Jäger (2003), como:
hilos discursivos, fragmentos discursivos, enmaraña-
miento de hilos y contexto discursivos.
Etapas del proceso
En lo que respecta al proceder metódico, las etapas se-
guidas en el proceso de trabajo y mediante las cuales se
fue incursionando en la documentación, hasta llegar a su
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perspectiva de innovación.
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análisis, fueron las siguientes:
1. Definición de las sospechas.
2. Identificación del material.
3. Construcción de una estrategia de procesamiento,
recolección de información y análisis.
La primera etapa forma la base sobre la cual se edificó
la propuesta instrumental, y está construida por la defi-
nición de dos sospechas. Por un lado, está lo relativo al
significado y uso del concepto de innovación en los do-
cumentos oficiales y, por otro, el marco de sentido desde
el que se define y cómo esto deslinda una serie de líneas
de acción a nivel de política pública.
Las sospechas tomaron forma a partir de la reflexión so-
bre la diversidad de usos de la noción de innovación (no
solamente en el uso lego, sino también en el técnico).
La primera, sobre el uso diverso y polisémico, está en la
base de varios trabajos (Van Oostrim y González, 2019;
Soto et al., 2019; Soto y Segura, 2019; Segura et al.,
2015). En estos se propuso la tarea de mostrar cómo el
uso de este concepto polisémico está vinculado y respon-
de a diversidad de intereses, que se valen de dicha ambi-
güedad para legitimar líneas de acción. Mientras que la
sospecha en relación con el fundamento desde el cual se
construye la política pública sobre innovación en Costa
Rica se da a propósito de la investigación de Echeverría
(2013), que muestra como en dos lugares de la Unión
Europea (Reino Unido y España), se emplean marcos
conceptuales distintos a la hora de definir la política de
innovación.
La segunda etapa, significa un avance en la concreción
de las inquietudes, para ubicarlas de manera específica en
los documentos, esto permitió corroborar o contrastar las
sospechas del primer nivel. Lo anterior, implicó la deli-
mitación del interés en los PND de los dos gobiernos del
Partido Acción Ciudadana
3
, como herramientas articula-
doras de la política pública.
La tercera etapa, es el diseño de herramientas (proce-
dimientos e instrumentos), que permitieron abordar los
documentos. En este punto se optó por la metodología de
análisis crítico del discurso para abordar los Planes Na-
cionales de Desarrollo.
3 La selección de los dos gobiernos del Partido Acción Ciudadana se sustenta en que obedecen a una misma línea ideológica y
a un proyecto partidario. El cual, aunque con distancias en las propuestas, ha planteado la necesidad de continuar en el gobierno para
lograr el cambio y el impulso del desarrollo en la sociedad costarricense. Esto hizo posible identificar las cercanías y distancias de las
líneas de acción de un mismo partido en dos periodos de gobierno.
En términos técnico-metodológicos se hizo un análisis de
discurso de los documentos antes mencionados, y para
esto, se realizó una adaptación del procedimiento pro-
puesto por Jäger (2003), el cual se resume en las siguien-
tes etapas:
1. Identificación de la organización de los PND.
Con esto se buscó ubicar la posición relacional de la
innovación en el contexto general de la propuesta, es
decir, cuál es la organización de cada plan y cómo se
sitúa la innovación.
2. Identificación de los medios retóricos. Forma de
argumentación, estrategias de argumentación e ideas
siempre asociadas a la innovación.
3. Identificación de las afirmaciones ideológicas.
Comprensión de la innovación (¿Cómo se entien-
de?), orientación con la perspectiva de innovación
(¿Qué busca?), relaciones de la idea de innovación
(¿A qué se asocia?) y las implicaciones del fomento
de la innovación (¿Por qué es necesaria?).
4. Identificación de los hilos discursivos.
Hacer una reconstrucción de las estructuras discursi-
vas de la innovación en cada uno de los PND.
5. Comparación de las formas discursivas.
Como se trabajan dos documentos diferentes, fue ne-
cesario hacer un esfuerzo de buscar las cercanías y
distancias en la perspectiva de innovación.
6. Contextualizar los discursos. Hacer una articu-
lación de los discursos en el marco general de la dis-
cusión sobre la innovación (contexto general de las
propuestas).
La concepción de innovación en los Planes
Nacionales de Desarrollo
Este apartado está constituido por el análisis de los docu-
mentos de ambos PND. En él se exponen cada uno de los
componentes con el que se trabajó el material.
Identificación de la organización de los Planes Na-
cionales de Desarrollo
De acuerdo con la forma como se organizan los PND
2015-2018 se puede identificar cual es el derrotero del
gobierno. En dicho documento y sus contenidos, se evi-
dencian los pilares estratégicos y prioridades para el go-
bierno, así como el modo de gestionar el quehacer públi-
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co necesario para avanzar como sociedad. Textualmente
dentro del Plan se plantea lo siguiente: “La administra-
ción Solís Rivera se ha comprometido con la promoción
de un estilo de desarrollo cimentado en la equidad, la in-
clusión social, el conocimiento, la innovación y el desa-
rrollo sostenible” (MIDEPLAN, 2014, p. 60).
En el compromiso del gobierno, conducente a promover
un estilo de desarrollo que propicie equidad e inclusión
social, la innovación es presentada como un pilar cen-
tral, que es capaz de ubicar y enrumbar al país. Ubicar la
innovación en la declaración de interés de un gobierno,
evidencia la importancia que se le asigna y el peso pres-
criptivo que tal enunciación tiene de cara a la sociedad.
Como señalan Alonso y Rodríguez (2018) los discursos
del poder no son descriptivos, son prescriptivos; de he-
cho, cuanto más poder tiene el sujeto enunciador, más fá-
cil le resulta convertir lo prescriptivo en descriptivo.
En el PNDIP 2019-2022, por su parte, la innovación se
presenta vinculada a la competitividad, productividad y
al desarrollo social. Según la concepción de este plan, el
desarrollo social es el producto final que se logrará ob-
tener, siempre y cuando se apliquen los tres conceptos
citados. Visto así, el desarrollo es resultado de la pro-
ductividad y la competitividad, las cuales solo se pueden
alcanzar llevando a cabo innovaciones en los procesos
productivos (figura 1).
Desarrollo social
Innovación
Productividad
Competitividad
I
n
n
n
n
o
v
ac
i
ó
n
Figura 1. Desarrollo social como resultado. Fuente: elaboración propia con referencia a la información del PND (2015-2018).
Una de las tesis del PNDIP (2019-2022) es la siguiente:
Incrementar la competitividad, la productividad na-
cional y la generación del empleo formal en Costa
Rica, mediante el fomento de la innovación, el empre-
sariado, la capacitación del recurso humano, la inser-
ción al mercado internacional y el cumplimiento de
los derechos laborales (MIDEPLAN, 2019, p. 124).
Como se puede identificar la noción de innovación está
presente en ambos PND y, además, ocupa un rol relevante
en cada uno, en tanto, está asociada a temas centrales de
la agenda nacional de ambos periodos de gobierno.
Identificación de los medios retóricos
Los PND, como se ha constatado, son documentos disí-
miles, esto implica que la identificación de los medios
retóricos es una labor que debe realizarse de forma se-
parada.
En lo que corresponde al PND 2015-2019, el primer
medio retorico es el que hace referencia a la innovación
como una temática sensible, como se expone en la si-
guiente referencia:
(…) el camino trazado en el PND, el cual incluye te-
máticas sensibles en la agenda nacional, la competiti-
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perspectiva de innovación.
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vidad, la matriz energética, la pesca, el turismo rural
comunitario, alternativas de transporte, la innovación
tecnológica, así como la promoción del bienestar hu-
mano y animal, entre otros (MIDEPLAN, 2014, p. 9).
En este caso, se interpreta que el adjetivo calificativo
asignado a la innovación; el de temática sensible
4
, bus-
ca definirla como relevante, en la medida que es una de
las acciones a las que el gobierno debe poner atención y
orientar esfuerzos.
Otro medio retorico es el que vincula la innovación y las
personas, en el entendido de que la innovación suele ser
asociada la tecnología más que a los humanos. Sobre este
tema, en el PND 2015-2019 se dice lo siguiente:
El diagnóstico tiene como objetivo identificar las
principales tendencias que potencian o amenazan
el logro de las metas de desarrollo centrado en la
persona, capaz de incluir a todos y todas, que ga-
ranticen la sostenibilidad ambiental y que transfor-
me la economía nacional potenciando la innova-
ción, la competitividad y generando empleos es-
tables de calidad (…) (MIDEPLAN, 2014, p. 30).
Según lo anterior la estrategia de uso de la innovación no
solamente busca trabajar niveles organizativos generales,
sino también a las personas como agentes con un rol cla-
ve en la estrategia de generación de desarrollo.
4 La asignación de la innovación como un tema sensible no cuenta con una definición clara, pues, por la naturaleza del docu-
mento analizado este tipo de valoraciones son comunes y no requieren ampliación o aclaración.
La innovación tecnológica, es vinculada al cambio, al
movimiento y la mejora, como expectativa y futuro.
Al respecto lo siguiente:
El crecimiento de las exportaciones es sin duda
un dinamizador de la producción y del empleo
de una economía. Esta llamada hipótesis de un
crecimiento impulsado por las exportaciones se
fundamenta en los siguientes tres argumentos:
empleo, economías de escala, innovación tec-
nológica (…) (MIDEPLAN, 2014, pp. 53-54).
El medio retórico, en este caso, promueve las exportacio-
nes por su rol dinamizador de la economía, la producción
y el empleo, sobre la base de la innovación tecnológica.
Lo cual permite mostrar cómo se constituye la sensibi-
lidad con la que se califica la innovación, en el tanto se
expone, de manera constante, como pieza clave en la pro-
puesta de desarrollo.
Entre los medios retóricos también se encontraron otras
temáticas asociadas a la innovación, en el sentido de que
requieren de esta para su desarrollo. En la figura 2 se
muestran algunas de esas condiciones que, según el dis-
curso, dependen de la innovación.
La figura permite ver cómo la innovación es un elemento
común en diversas áreas de acción o interés. Esto reve-
la otro de los recursos retóricos que se utilizan; el de la
Figura 2. Actividades que dependen de la innovación. Fuente: elaboración propia con referencia a la información del PND (2015-
2018).
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perspectiva de innovación.